1995年，“城市建设管理法学”专业在中国诞生。令这个专业诞生的，就是如今的国家住房和城乡建设部专家委员会专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学教授王毅。作为城市管理法学研究的开荒者，王毅早在20年前就出版了《城市管理法学》专著，同时他又不局限于书斋中，对国内多个城市进行过深入调研。
　　南方日报记者日前对王毅进行了专访。他指出，当前执法体制不顺在于国家层面没有统一立法，要理顺执法体制，就必须为全国城管统一立法。同时，建议广州在全国率先将公安、食品药品、工商、城管、市场安全监管等部门整合起来，成立一支城市管理联合执法大队，共同去规范和管理好小贩。
　　他认为，对城市中的小摊贩给出路，开放自由贸易市场并对其进行规范管理，是能够化解城管执法与小摊贩之间的社会矛盾。
　　“现在全国有各级城管执法局1000多个，管的内容都不一样，有的管几百项，有的管几十项，但普遍存在缺乏法律依据的问题，而执法条例就是要解决这方面的问题。而在管理体制上，我建议全国城管实行从中央到地方的垂直管理体制和机制，来组建城管执法机构。”
　　“城管与小商贩之间的矛盾绝非像某些媒体说的是猫和老鼠的游戏，而是残酷和激烈的经济利益冲突！全国的城管执法人员必须要认识清楚这种矛盾的性质，采取文明执法的方式来解决矛盾冲突，否则，小商贩的暴力抗法在所难免！”
　　“关键是政府要转变思想观念，变管理为服务，多听小摊贩的意见，合理的吸取，不合理的劝解。小摊贩不是管好的，而是服务好的。”
　　政府在研究决策时，要能够弯下腰、蹲下身子，真正的深入下去，倾听百姓呼声，把满足人民群众合理的需求和要求，作为城市管理工作的出发点和落脚点。

　　A 建议住建部成立 城市管理执法总局
　　按照目前的体制，可以在建设部，成立城市管理执法总局，由这条线下来的话，体制比较好理顺。从国际趋势来看，下一步应该在公安部设立一个城市管理警察总局。
　　南方日报：十八届三中全会通过的《决定》首次提出：“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”对此，您怎么看？
　　王毅：我认为，《决定》这个提法包括两个内容：首先，这是对城管执法队伍的地位、作用的肯定；其次是要求通过理顺执法体制，搞好执法工作，也搞好服务工作。同时，这也阐述了管理、执法和服务的辩证关系，更加说明了执法和服务是密切联系的。执法的目的是为了更好地为城市人民服务，而服务则是为了实现执法、城市管理的目的，提高居民的人居环境水平、市容市貌。
　　南方日报：《决定》的这一顶层设计，下一步应该如何实现？
　　王毅：首先要加强立法。现在城管执法体制混乱，主因是国家层面没有统一立法。从《决定》的顶层设计要求来看，仅仅依靠国务院的文件来指导城管执法工作，层级和效力都不够。我想，应该为全国城管统一立法，通过法律途径将执法体制确定下来。
　　提高执法和服务水平，主要还是靠规范执法、文明执法。规范执法、文明执法的核心是什么？就是为人民搞好服务！也就是说，城市管理执法队伍的宗旨是为人民管理城市，为城市人民处罚那些违反城市管理法规的行为，处罚那些触动广大人民合法利益的行为。
　　此外，我认为，要理顺城管执法体制，就必须在中央设立一个部门，作为全国城管执法队伍的领导机构。按照目前的体制，可以在建设部，成立城市管理执法总局，由这条线下来的话，体制会比较好理顺。从国际趋势来看，下一步应该在公安部设立一个城市管理警察总局。下一步的设想要实现，还需要一个漫长的过程。就目前的情况来说，住建部变成全国城管的主管部门，应该是比较现实的，因为现在城市管理很多内容都在住建部管辖范围内。至于小商小贩应该交给工商部门去管理，乱停放车辆应让交警去管，噪声、油烟问题交给环保部门。这些问题都应该回归到各个部门去，这些部门来管也是有法可依的，而城管执法局来管这些恰恰没有依据。
　　南方日报：在您起草的《中华人民共和国城市法（专家建议稿）》中，您将立法的核心放在了“城市管理管什么？城市管理谁来管？城市管理怎么管？”对此，您是怎么考虑的？
　　王毅：目前有一个说法：“城市管理是个筐，别的部门不管的都往里装”。实际上，从政府管理的角度来说，管的事越少，就越好管；职权越明确，干起来越顺手。你看看其他政府职能部门，都没有城管那么忙，像工商、环保、交通、文化都有执法，可是一年中有几个遇到暴力抗法的？而广州城管一年遇到的暴力抗法事件就有几百件，受伤数百人。在这样的背景下，城管立法首先要界定城市管理到底“管什么，谁来管，怎么管”这3个问题。
　　那么，现在城市管理到底管什么，我认为，主要还是这个城市的综合管理。像流动人口管理，是不是城市管理的内容？很显然，流动人口管理是城市管理的一部分。广州、佛山以及国内其他大城市有那么多城市管理问题，其中一个原因就是流动人口占这些城市人口的比重很大，大多数小摊贩都是外来人口，但实际上都是城管执法局在管理。除了占道经营的问题，小摊贩还有子女教育、医疗、计生、治安等方面的问题，也都是城市管理的内容。所以说，城市政府管的事情，绝大部分都是城市管理的事情。因此，在立法上制定城市法，而不是城市管理法，是有道理的。这就从城市政府的主体角度出发，界定了城市管理到底是管哪些内容，然后再来研究是哪个部门来管，采取什么样的体制机制来管。
　　南方日报：您提出《城市管理行政执法条例》主要解决以下问题：城市管理执法内容、范围是什么？城市管理主体是谁？如何确定科学合理的城市管理体制与机制？对于这几个问题，您又是如何考虑的？
　　王毅：执法的主体不能是政府，因为政府是一个管理的主体。在这里面，我主要是针对城管局执法权限的规范问题作出规定。现在全国有各级城管执法局1000多个，管的内容都不一样，有的管几百项，有的管几十项，但普遍存在缺乏法律依据的问题。而执法条例就是要解决这方面的问题。而在管理体制上，我建议全国城管实行从中央到地方的垂直管理体制和机制，来组建城管执法机构。这样做的好处是不受地方干扰，避免行政干预过多。

　　B 借鉴国外设立城管警察
　　说实话，采取暂扣物品措施，是没有办法的办法，是城管执法的最后一道防线。如果能够通过文明执法，劝导、说服教育解决问题，尽量采取这种办法。要从根本上解决这个问题，必须走国际化道路，由城管警察来执法。
　　南方日报：近年来，城管与小贩之间的冲突和矛盾频频出现，其根源在哪里？
　　王毅：这种矛盾的背后是社会诸多矛盾的集中反映，也是城管与小摊贩经济利益冲突的集中反映。为什么这么讲呢？
　　因为小摊贩是生活在社会最底层的一个阶层，他们面临着生活上的重重困难，在心理上产生了不平衡。而个别城管队员，对现在小商贩的这种心态还不够了解，在执法过程中，说话仍然比较生、冷、硬，没有做到文明执法、以理服人，再加上有些执法行为不当，于是进一步激化了矛盾，导致小商贩暴力抗法行为不断，造成了执法与生存的两难境地。
　　为什么说小商贩与城管的矛盾背后是经济利益冲突呢？因为小摊贩觉得，他摆地摊生存，不偷不抢，只是为了维持生活，“你城管竟然不让我卖货，这是断我财路，那我不跟你城管拼命跟谁拼啊？”所以说，城管与小商贩之间的矛盾绝非像某些媒体说的是猫和老鼠的游戏，而是残酷和激烈的经济利益冲突！全国的城管执法人员必须要认识清楚这种矛盾的性质，采取文明执法的方式来解决矛盾冲突，否则，小商贩的暴力抗法在所难免！
　　南方日报：有些城管执法队员指出，产生暴力抗法的原因在于城管只有对物的权力，即只能暂扣物品，却无限制行政相对人人身自由的权力。在您看来，怎么样才能扭转这种局面呢？
　　王毅：说实话，采取暂扣物品措施，是没有办法的办法，是城管执法的最后一道防线。如果能够通过文明执法，劝导、说服教育解决问题，尽量采取这种办法。从现阶段来讲，城管采取强制措施、暂扣行为在什么情况下才能使用呢？一般情况下，小商贩占道经营严重影响市容环境卫生，影响社会秩序，教育三四次都不改正的，这时候才使用，而且要按照法律的程序来办，手续要完备。
　　其次，要从根本上解决这个问题，必须走国际化道路，由城管警察来执法。国外都是城管警察执法，他们虽然不配枪，但是有制止非法行为人继续违法的装备，比如说有催泪弹、警棍、手铐等这些，当然这些也不是随便用的。
　　南方日报：小贩管理向来是城市管理的难题，怎么样才能破解这一难题？
　　王毅：关键是政府要转变思想观念，变管理为服务，多听小摊贩的意见，合理的吸取，不合理的劝解。小摊贩不是管好的，而是服务好的。
　　我个人认为，管理就是服务，服务就是管理，应在服务中实现管理。而这种服务要坚持两个原则，第一是维护城市市容卫生环境秩序，第二是满足群众生活需要，实现这两个原则的统一。
　　要把握住这两个原则，首先对辖区内小摊贩进行经营的原因、经营状况和经营品种等情况进行深入的调查和研究，为规范管理打下实践基础；
　　其次，根据调研情况，有针对性地设定准入早市、夜市和周六、周日开放市场的条件，让那些真正生活困难的人员和家庭，例如40、50下岗人员，享受低保的特困家庭人员率先进入开放市场经营，以保证他们的生活收入；
　　再次，完善市场规范管理制度，例如进入市场的小摊贩要申请经营许可，在规定的时间和指定的地点从事经营，违者要给予行政处罚。
　　国内一些城市的管理实践已经证明，对城市中的小摊贩给出路，开放自由贸易市场并对其进行规范管理，是能够化解城管执法与小摊贩之间的社会矛盾的。

　　C 建议广州成立城市管理联合执法大队
　　建议广州、佛山在全国率先成立一支城市管理联合执法大队，把公安、食品药品、工商、城管、市场安全监管等部门组成一支联合执法大队，一起去对小摊贩进行规范管理和执法。
　　南方日报：对于城市管理任务，城管执法部门与其他部门之间应该如何分工合作呢？
　　王毅：城市管理，其实是城市政府的职能，不是城管执法局一家的事。城管执法局只不过是城市政府的一个具体工作部门，就像食品药品监督管理局、工商局一样。为此，建议广州、佛山在全国率先成立一支城市管理联合执法大队，把公安、食品药品、工商、城管、市场安全监管等部门组成一支联合执法大队，他们一起去对小摊贩进行规范管理和执法。
　　但实际上是各自执各自的法，公安交警针对乱停乱放的问题管理停车秩序；工商部门查小贩无照经营商品；食品药品监督管理部门管小贩售卖食品的质量安全问题，例如用油是否是地沟油，是否拿老鼠肉当羊肉卖；这支联合执法队伍的各方都是各自按照各自的法律授权进行执法和实施行政处罚权。
　　南方日报：目前，“社会共治”受到了越来越多的关注。您也曾经提出“公众城管”的理念。在城市管理领域，社会公众如何参与到其中？政府又该为此做哪些工作？
　　王毅：公众参与城市管理的途径是很多元的。关键是，政府在研究决策时，要能够弯下腰、蹲下身子，真正的深入下去，倾听百姓呼声，把满足人民群众合理的需求和要求，作为城市管理工作的出发点和落脚点。只有这么做，才能够让人民群众感到，他们是这个城市的主人，不单只是被管理的人，城市政府也是要为他们服务的政府。所以，政府首先要搭建这样的平台，给群众一个反映的途径和渠道，不光是12319城管热线，那仅仅是一方面，还要将听取民意的做法制度化，例如，政府制定城乡规划按法律要求必须邀请公众参与听证。对此，我有几个建议提出来供城市政府参考：
　　第一，应组建市民观察团，成员可以包括离退休人员、各阶层代表及网友代表等。其主要职能就是在日常生活中，通过他们的视野，观察城市管理的现实问题，并及时向有关部门反映；
　　第二，要继续发挥城管志愿者以及城管义工的作用。路上有人乱丢吐、乱倾倒垃圾，志愿者作为劝导主力军，就应及时出面制止不文明现象的蔓延；
　　第三，对于日常维护以及制止不文明现象，还应发挥党员的带头模范作用。其中，可以通过实行社区党员义务巡查制来实现，以此达到加强基层巡防的目的；
　　第四，要让市民更加了解城市管理情况，可以通过开展相关体验城管工作活动来实现。例如，在城区一些工业园区，可以组织工人、经管人员，利用周末等休息时间，前往厂区周围实地体验城管现状，同时也可以参加一线城管执法活动，亲身体验城市管理工作的难点、热点问题以及城管工作的艰辛；
　　第五，通过一系列措施，使得城市管理工作得以深入民心，让公众积极参与其中，良好的宣传攻势不可或缺。为此，需发动多方面媒体，大力宣传城市管理中的好人好事，让市民得以走进“城管”、了解“城管”并参与“城管”，从而最终形成“公众城管”的格局。
　　南方日报：城市管理考评机制，对于“公众城管”格局的形成能够起什么样的作用？
　　王毅：要形成“公众城管”，政府必须宣传发动群众参与城市管理。在佛山顺德，我们利用城市管理考评这个契机，吸引了广大人民群众参与到城市管理当中，第一是参与对城市管理满意度的投票；第二是组建顺德城管义工带头遵守城市管理规范并对城市考评提出意见和建议；第三，吸收群众代表、美城义工进入城市管理考评组，和我们一起去考评，接受采访谈论看法和变化，让群众感觉到自己就是城市的主人。我们的城市管理考评实行明检和暗检，暗检就是不打招呼去检查；明检则是公开的，组织人大代表、政协委员、普通市民、环卫工人，大家挑毛病挑问题，这样效果就会很好。
　　因此，城市是老百姓自己参与管理，形成“公众城管”才能管好。

报道链接：http://gd.sina.com.cn/news/roll/2013-12-18/075064341.html?qq-pf-to=pcqq.c2c
                                                                      ——12月18日 南方日报